Parliamentary Threshold pada Pemilu Legislatif di Indonesia

Oleh: Sofian Siregar


Gambaran Umum

Parliamentary Threshold adalah ambang batas partai politik memperoleh kursi di DPR. Parliamentary Threshold merupakan salah satu pola penyederhanaan partai politik melalui peraturan perundang-undangan. Untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi DPR, partai politik harus memenuhi ambang batas perolehan suara minimal 2,5 % dari jumlah suara sah secara nasional. Filosofis idealnya adalah dengan pembatasan parpol, maka visi, misi, dan program yang diusung parpol akan semakin jelas, transparan, dan dapat diterjemahkan secara nyata sehingga bermanfaat bagi rakyat. Selain itu, dengan jumlah partai terbatas, idealnya 5-7 parpol, rakyat akan lebih mudah mengenal parpol, sehingga rakyat tak dibuat bingung saat menentukan pilihannya. Hal lain terkait dengan penyederhanaan parpol adalah melalui ujian mengikuti pemilu. Artinya, jika dalam pemilu suatu parpol mendapatkan suara yang signifikan (sesuai dengan aturan UU Pemilu), maka parpol tersebut memang layak untuk ikut bertarung dalam pemilihan umum.
Parliamentary Threshold diatur dalam Pasal 202 ayat (1) UU No. 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD dan DPRD. Dengan ketentuan ini, Parpol yang tak beroleh suara minimal 2,5 persen tak berhak mempunyai perwakilan di DPR. Sehingga suara yang telah diperoleh oleh parpol tersebut dianggap hangus. Kemudian, Pasal 202 ayat (2) UU No 10 Tahun 2008 menyatakan bahwa konsep parliamentary threshold tidak berlaku dalam penentuan perolehan kursi DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota.
Sebagai suatu konsep yang baru dalam pemilihan umum anggota DPR, parliamentary threshold menuai banyak pro dan kontra. Pihak yang pro menyatakan bahwa konsep ini merupakan konsep yang bagus untuk menyederhanakan partai politik di Indonesia. Hal ini berkaitan dengan sistem pemerintahan presidensial dan sistem multipartai di Indonesia yang dianggap tidak cocok bila disandingkan bersama. Scott Mainwaring yang melakukan studi perbandingan politik negara-negara berkembang tentang hubungan presidensialisme, multipartai dan demokrasi pada tahun 1993 juga menyatakan bahwa sistem presidensial tidak kompatibel dengan sistem multipartai. Kombinasi kedua sistem ini mengakibatkan sulitnya membangun koalisi antarpartai politik dan hal ini tentu saja dapat mengganggu stabilitas pemerintahan. Sedangkan pihak yang kontra melihat aturan parliamentary threshold tidak adil bagi partai politik baru dan hanya menguntungkan partai politik besar. Hal ini bisa dilihat menjelang pemilihan umum tahun 2009 dimana koalisi 10 partai politik peserta pemilu mengajukan uji materi Pasal 202 ayat (1) UU No 10 Tahun 2008 kepada Mahkamah Konstitusi.
Mainwaring mengatakan bahwa akan ada problem manakala sistem presidensial dikombinasikan dengan sistem multipartai. Kombinasi seperti ini akan menghasilkan instabilitas pemerintahan. Ini terjadi karena faktor fragmentasi kekuatan-kekuatan politik di parlemen dan ”jalan buntu” bila terjadi konflik relasi eksekutif- legislatif. Karena itu, sistem presidensial lebih cocok menggunakan sistem dwipartai. Dengan menggunakan sistem ini, efektivitas dan stabilitas pemerintahan relatif terjamin.
Dampak multipartai di Indonesia dapat kita rasakan bersama, yaitu sulitnya Presiden untuk membuat “Decision Making” berkaitan dengan masalah kehidupan berbangsa dan negara yang strategis meliputi aspek; politik, ekonomi, diplomasi dan militer. Bila kita mengamati secara fokus hubungan antara eksekutif dan legislatif, Presiden mengalamai resistansi karena peran legislatif lebih dominan dalam sistem multipartai. Sebenarnya posisi Presiden RI sangat kuat karena presiden dipilih langsung oleh rakyat bukan dipilh oleh DPR. Tetapi dalam hal penerbitan dan pengesahan perundang-undangan presiden perlu dukungan DPR. DPR yang merupakan lembaga negara, justru menjadi resistansi dalam sistem pemerintahan kita, karena mereka bisa dengan kepentingan primordial masing-masing.


Batasan Permasalahan

Penerapan Parliamentary Threshold dalam pemilihan umum anggota DPR RI dan kaitannya dengan Hak Asasi Manusia.


Kajian Permasalahan

Wacana penyederhanaan partai politik semakin mengemuka terutama ketika membahas Undang-Undang No. 10 tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD dan DPRD. Secara teoritis, dalam sistem Presidensiil yang dianut oleh Indonesia, lebih cocok disandingkan dengan sistem multi-partai yang sederhana. Sedangkan sistem multipartai yang digunakan Indonesia selama ini lebih cocok untuk digunakan dalam sistem parlementer. Ada banyak cara yang dapat digunakan untuk membatasi jumlah partai yang politik yang duduk di parlemen, antara lain melalui Electoral Threshold atau melalui Parliamentary Threshold seperti yang dianut oleh Jerman.
Parliamentary Threshold di Indonesia, khususnya pada Pemilu 2009, yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tersebut menjelaskan ketentuan yang berlaku dalam pasal 202, yaitu :
(1) Partai Politik Peserta Pemilu harus memenuhi ambang batas perolehan suara sekurang-kurangnya 2,5% (dua koma lima perseratus) dari jumlah suara sah secara nasional untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi DPR.
(2) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak berlaku dalam penentuan perolehan kursi DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota.
Dengan begitu walaupun suatu partai politik mencapai perolehan suara mencapai Bilangan Pembagi Pemilih (BPP) di suatu daerah “A” namun dikarenakan secara nasional perolehan suara partai politik tersebut tidak mencapai 2,5%, maka dengan sendirinya tidak diikutsertakan dalam pembagian kursi. Buktinya dari 38 partai peserta pemilu hanya 9 yang memiliki wakilnya di parlemen.
Tentunya kita bertanya kemana suara parpol yang tidak sampai memperoleh ambang batas 2,5% tersebut? Konsekuensi dari pemberlakuan undang-undang tersebut, suara parpol otomatis hilang/ hangus, sehingga kemudian suara tersebut tidak ikut dihitung, hanya parpol yang mencapai 2,5% suara sah nasional atau lebih saja yang diikutsertakan dalam perolehan kursi. Namun ketentuan Parliamentary Threshold tidak berlaku bagi pembagian kursi di tingkat DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten.
Disinilah letak titik lemah ketentuan tersebut diatas, karena suara rakyat pemilih parpol yang tak lolos Parliamentary Threshold (berkisar 18% lebih) cenderung tidak dipertimbangkan sama sekali, pertimbangan seseorang untuk memilih parpol tertentu pada dasarnya dikarenakan kesesuaian antara platform partai yang diperjuangkan dan ini mencederai hak asasi pemilih yang diakui dalam ketentuan peraturan perundang-undangan. Bagi para penyusun undang-undang ini, mungkin ini merupakan salah satu cara untuk mengurangi lawan di parlemen, sehingga daya saing mereka meningkat. Dengan semakin banyaknya partai dibandingkan pemilu 2004 yang lalu, karena tidak semua partai dapat masuk ke DPR.
Sehingga ketentuan Parliamentary Threshold ini menimbulkan persoalan bagi sebagian kalangan, utamanya partai kecil, yang tidak mendulang banyak massa. Kekhawatiran muncul karena tipisnya harapan untuk duduk di DPR dan ikut menjadi penentu kebijakan nasional. Sementara keikutsertaan dalam pemerintahan dijamin oleh Undang-Undang Dasar. Kekhawatiran lain juga muncul karena hanya partai besar saja yang dipastikan akan memperoleh kursi di DPR sehingga hanya kepentingan partai besar yang akan terpenuhi. Sementara partai kecil mengklaim bahwa mereka membawa kepentingan rakyat kecil yang selama ini gagal diperjuangkan oleh partai besar lainnya. Hal paling ekstrim yang dikhawatirkan sebagian kalangan adalah ketakutan bahwa dengan Parliamentary Threshold ini akan membawa Indonesia kembali pada era Orde Baru dimana parlemen dikuasai oleh partai besar dan dekat dengan kekuasaan.
Ismail Sunny dalam bukunya Demokrasi Menurut Pancasila menyebutkan bahwa tujuan penyelenggaraan Pemilihan Umum (general election) atau pemilu itu pada pokoknya dapat dirumuskan ada empat, yaitu :
1. sanakan prinsip kedaulatan rakyat;
4. untuk melaksauntuk memungkinkan terjadinya peralihan kepemimpinan pemerintahan secara tertib dan damai;
2. untuk memungkinkan terjadinya pergantian pejabat yang mewakili kepentingan rakyat di lembaga perwakilan;
3. untuk melaknakan prinsip hak-hak asasi warga.
Dalam hal ini ketentuan Parliamentary Threshold (PT) tidak lebih baik dari Electoral Threshold (ambang batas perolehan kursi suatu parpol agar dapat mengikuti Pemilu berikutnya), karena pemberlakuan PT lebih mengebiri prinsip-prinsip hak asasi warga. Mahkamah Konstitusi sendiri mengakui bahwa PT kurang baik dan inkonsisten. Namun meskipu12/10/11 1:10 AMn tidak baik karena itu bukan bidang MK, maka MK tidak boleh membatalkan.
Karena adanya kekhawatiran tersebut, maka ketentuan Parliamentary Threshold ini sempat digugat ke Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia untuk di uji dengan undang-undang dasar 1945.
Pemohon perkara tersebut adalah partai-partai politik peserta Pemilu 2009, yaitu Partai Demokrasi Pembaruan (PDP), Partai Patriot (PP), Partai Persatuan Daerah (PPD), Partai Peduli Rakyat Nasional (PPRN), Partai Indonesia Sejahtera (PIS), Partai Nasional Banteng Kerakyatan (PNBK) Indonesia, Partai Perjuangan Indonesia Baru (PPIB), Partai Karya Perjuangan (Pakar Pangan), Partai Hati Nurani Rakyat (Hanura), Partai Kasih Demokrasi Indonesia (PKDI), dan Partai Merdeka, serta calon anggota DPR peserta Pemilu 2009 dan anggota Parpol peserta Pemilu 2009.
Mereka menganggap Pasal 202 ayat (1), Pasal 203, Pasal 205, Pasal 206, Pasal 207, Pasal 208, dan Pasal 209 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU Pemilu) yang terkait dengan pemberlakuan Parliamentary Threshold tidak konstitusional.
Di antara ketiga kelompok Pemohon tersebut, MK menyatakan bahwa hanya anggota Parpol peserta Pemilu 2009 yang tidak memenuhi syarat sebagai Pemohon, karena tidak menunjukkan bukti kartu keanggotaan partai politiknya.
Terkait dengan pokok permohonan, MK berpendapat lembaga legislatif dapat menentukan ambang batas sebagai legal policy bagi eksistensi partai politik baik berbentuk electoral threshold (ET) maupun Parlimentary Threshold. “Kebijakan seperti ini diperbolehkan oleh konstitusi sebagai politik penyederhanaan kepartaian karena pada hakikatnya adanya Undang-Undang tentang Sistem Kepartaian atau Undang-Undang Politik yang terkait memang dimaksudkan untuk membuat pembatasan-pembatasan sebatas yang dibenarkan oleh konstitusi,” ucap Hakim Konstitusi Abdul Mukthie Fadjar membacakan pertimbangan putusan.
Mengenai berapa besarnya angka ambang batas, menurut MK, adalah menjadi kewenangan pembentuk Undang-Undang untuk menentukannya tanpa boleh dicampuri oleh MK selama tidak bertentangan dengan hak politik, kedaulatan rakyat, dan rasionalitas. Hal ini tertuang dalam sidang pengucapan putusan perkara 3/PUU-VII/2009.


Simpulan

Pelaksanaan Parliamentary Threshold pada pemilu legislatif di suatu negara tidak berkaitan langsung dengan bentuk negaranya. Setiap negara bebas memilih bagaimana konsepsi demokrasi itu dilaksanakan. Letak utama dari pelaksanaan demokrasi adalah sejalan dengan nilai-nilai yang berkembang pada masyarakat di suatu bangsa. Sehingga, refleksi dari demokrasi tidak menuntut suatu negara harus menerapkan suatu pemilu yang baku, melainkan sesuai dengan nilai-nilai ketatanegaraan pada negaranya.
Letak dasar adanya parliamentary threshold adalah untuk mengefektifitaskan representasi suara rakyat di parlemen, bukan membatasi hak rakyat untuk memilih wakilnya di parlemen. Suara yang tidak terwakili, bukan berarti membuat rakyat kehilangan kedaulatannya di parlemen. Rakyat Indonesia baik yang pilihannya duduk di DPR maupun tidak, tetap dalam lajur demokrasi karena setiap anggota DPR yang dipilih harus mengesampingkan kepentingan golongan atau partainya, dan mengutamakan kepentingan rakyat secara keseluruhan.
Scott Mainwaring menyatakan sistem presidensial sebenarnya tidak tepat diterapkan di negara yang multipartai. Hal ini disebabkan di dalam sebuah sistem presidensial dan multipartai, membangun koalisi partai politik adalah hal yang umum terjadi. Koalisi partai politik terjadi karena untuk mendapatkan dukungan mayoritas dari parlemen merupakan sesuatu yang sangat sulit. Namun masalahnya adalah koalisi yang dibangun di dalam sistem presidensial tidak bersifat mengikat dan permanen. Tidak adanya jaminan bahwa koalisi terikat untuk mendukung pemerintah sampai dengan berakhirnya masa kerja presiden. Hal ini memperlihatkan partai politik tidak mempunyai ideologi dalam koalisi. Mereka berkoalisi sesuai dengan isu yang ada dalam pemerintahan. Kombinasi seperti ini akan menghasilkan instabilitas pemerintahan. Hal ini bisa terjadi bila ada konflik antara eksekutif dengan legislatif yang menyebabkan deadlock.
Pemilu tahun 2009 dengan adanya parliamentary threshold sebesar 2.5%, dari 38 partai yang mengikuti pemilu terdapat 9 partai yang memiliki perwakilan di dalam DPR. Suara yang tidak terwakili dalam DPR pada pemilu 2009 mencapai 18.30%. Akan tetapi, tidak bisa menyebutkan bahwa 18.30% ini tidak terwakili di dalam DPR sebagaimana telah disebutkan tadi wakil yang telah duduk di DPR tidak hanya mewakili pemilihnya saja tetapi untuk seluruh rakyat Indonesia. Penerapan aturan ini tidak bertentangan dengan konstitusi dan hak asasi manusia karena esensi utamanya adalah adanya wakil yang dipilih secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil.
Oleh karena itu, untuk menciptakan pemerintahan yang efektif dan stabil, sistem multipartai yang ada di Indonesia sebaiknya disederhanakan. Salah satu caranya dengan parliamentary threshold ini. Adanya parliamentary threshold menjadi salah satu sarana untuk menyederhanakan partai dan ketentuannya bebas bagi suatu negara untuk menentukan batas dari parliamentary threshold. Sebagai contoh negara Israel yang menetapkan 2% dengan suara yang tidak terepresentasi di parlemen 3.05%, Jerman dengan parliamentary threshold sebesar 5% memiliki memiliki suara yang tidak terepresentasi di parlemen sebesar 6%. Negara Turki yang memiliki batas parliamentary threshold sebesar 10% memiliki suara yang tidak terepresentasi dalam parlemen sebesar 10% tidak menjawab ketakutan adanya suara yang tidak terwakili. Indonesia dengan parliamentary threshold 2,5%, masih memungkinkan dan tidak bertentangan dengan konstitusi hanya saja masih perlu dikaji atas dasar pertimbangan yang kuat termasuk diantaranya kesiapan dari partai yang ada.



Produk Hukum dan Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang Nomor 12 tahun 2003 Tentang Pemilihan Umum
UU No. 10 tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD
Risalah Sidang MK Perkara No 3/PUU-VII/2009 Perihal UU No. 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD terhadap UUD 1945


Referensi:

• www.modusaceh.com focus: Parliamentary Threshold dan Multipartai Sederhana. Diakses pada tanggal 8 Desember 2011.
• MK Tak Bisa Batalkan PT, dalam http://www.inilah.com diakses tanggal 9 Desember 2011
• Pemilu 2009 yang Memerdekakan, dalam http://www. beritaIndonesia.com diakses tanggal 13 Mei 2009
• www.mahkamah kontitusi.go.id, ejurnal_Jurnal Konstitusi USU Vol 1 no 1.pdf, diunduh pada Jumat 9 Desember 2011 pukul 19.07 wib
• www.pemiluindonesia.com/kamus, pengertian Parliamentary Threshold. Diakses pada tanggal 9 Desember 2011